Petrolio: affare di Stato


Ormai è palese la tendenza degli Stati consumatori di petrolio a favorire un ristretto numero di compagnie petrolifere, attraverso le manovre di politica estera (tra le quali i rapporti contrattuali con i paesi produttori e tra i paesi consumatori) e i provvedimenti di politica interna. La presenza attiva dello Stato nel settore implica il consolidarsi di oligopoli.

“Grazie al petrolio l’economia mondiale ha attraversato, nel secolo scorso, la sua più straordinaria fase espansiva, con un aumento del reddito reale di circa 47 volte, un aumento del PIL pro capite di 12 volte e un aumento della popolazione di 4 volte.”[1]

 

La distribuzione geografica dell’offerta di petrolio coincide solo in minima parte con quella della domanda; questo significa che i Paesi più attivi sul piano industriale non sono localizzati in territori in cui è presente il petrolio. La distribuzione geografica della domanda di petrolio è concentrata in America Settentrionale, Europa, Giappone, e  in altri paesi asiatici, mentre la distribuzione geografica dell’offerta è concentrata in Medio Oriente, Africa settentrionale, America Meridionale e Unione Sovietica (poi Russia). Tutto ciò implica che i paesi che dominano sul piano industriale sono diventati sempre più dipendenti dall’estero sul piano energetico, derivandone rischi e situazioni di vulnerabilità economica e politica. Con il petrolio l’energia cessa di essere questione prevalentemente economica per divenire motivo e arena di scontro politico tra gli Stati importatori, tra questi e gli Stati esportatori, tra imprese e Stati.

Acquisire il diretto controllo delle risorse petrolifere significa quindi avere potenziale per crescere, garantire la sicurezza dei rifornimenti, consolidare la propria forza nei confronti di altri paesi e accaparrarsi la rendita mineraria; tutto ciò si traduce in indipendenza, sicurezza nazionale e sviluppo economico-industriale.

L’essenzialità del petrolio sul piano economico, accompagnata da una rilevanza strategica sul piano politico, ha portato a un massiccio intervento pubblico nell’industria petrolifera, il quale si è concretizzato attraverso una serie di provvedimenti di regolazione del mercato come tariffe doganali, diritti esclusivi, proprietà pubblica, protezione, sussidi, prezzi amministrativi, politiche fiscali.

Tutti questi provvedimenti hanno quindi mutato il contesto del mercato, in quanto si è limitata la concorrenza, costruendo barriere all’ingresso insuperabili per nuovi attori, e ha ridotto i gradi di libertà delle imprese, condizionando le loro strategie e i loro risultati, agli obiettivi politici e agli interessi nazionali. Il risultato è stato una lobby di compagnie petrolifere in grado di assicurarsi la gestione e il controllo delle riserve di petrolio in aree strategiche, grazie ad accordi di politica estera. Le compagnie della lobby, hanno agito e agiscono (anche se in modalità differenti) in maniera indisturbata, in quanto calate in un contesto a concorrenza limitata, per mezzo di provvedimenti di politica interna.

Quindi l’inevitabilità delle lobby nel settore petrolifero è legata alla rilevanza strategica economica e politica del petrolio, che ha reso necessario l’intervento degli Stati nel settore, con il fine di creare un oligopolio per garantire una condizione di stabilità a tutela dei rischi di interruzioni di forniture, variabilità della domanda, volatilità dei prezzi e tensioni politiche internazionali.

I primi interventi pubblici sono stati realizzati sulla base di obiettivi comuni a tutte le nazioni industrializzate, rafforzare la sicurezza nazionale, evitare scarsità fisiche di petrolio, la quale potrebbe essere legata all’ avversità di investitori privati verso scelte caratterizzate da elevata rischiosità e redditività differita nel tempo.

Altri interventi pubblici sono stati intrapresi per attenuare l’instabilità dei prezzi del petrolio, a causa delle ripercussioni che ha a livello di economia internazionale, controbilanciare l’elevato potere di mercato delle grandi imprese che potrebbero stabilire condizioni di monopolio, controbilanciare l’elevato potere di mercato dei Paesi esportatori (OPEC), che controllano quasi interamente l’offerta marginale di petrolio, che permette di avere forte influenza sui prezzi di mercato.

Questi obiettivi vengono perseguiti con strumenti differenti, legati alle specificità di ogni singolo territorio nazionale caratterizzato da assetti organizzativi, leggi, ordinamenti giuridici della regolazione energetica diversificati, funzione delle prevalenti tradizioni istituzionali. Vengono presi in considerazione anche fattori quali le specificità dei singoli mercati, delle culture economiche e politiche, della robustezza e vitalità del capitalismo privato e infine alla sensibilità dello specifico Stato verso il tema energetico.

L’analisi prosegue valutando l’intervento degli Stati in due differenti macroaree, USA e Europa.

L’intervento pubblico in Europa non ha precluso i meccanismi del mercato e della concorrenza, perché tali meccanismi muovevano dall’inter-flue competition[2] dal petrolio al carbone. La politica pubblica in Europa è stata più liberista di quella attuata negli Stati Uniti.

In materia di politica interna gli Stati Uniti hanno seguito un approccio decisamente più dirigista. Hanno quindi intrapreso una serie di regolamentazioni legislative, amministrative, federali e statali, con il fine di ostacolare la libera concorrenza nei confronti delle major. Tra le principali politiche intraprese per ostacolare la concorrenza vi erano il controllo della produzione di petrolio e il contingentamento delle importazioni, seguito dagli incentivi fiscali per le grandi compagnie.

In materia di politica estera gli Stati Uniti adottano un approccio liberista, con l’obiettivo di garantire alle imprese statunitensi la libertà di entrata in nuove aree estrattive e l’equità dei diritti commerciali in territori stranieri. L’approccio liberista è necessario anche per ridurre al minimo le barriere all’ingresso, che potrebbero esser poste dagli altri paesi consumatori, quindi dalle grandi compagnie degli Stati Europei. Nel 1948 gli Stati Uniti esercitavano una piena egemonia sul Medio Oriente; le cinque principali compagnie petrolifere USA controllavano il 50% di tutte le riserve mondiali. Questa posizione di forza assoluta degli USA nel mercato petrolifero fu possibile solo grazie ad accordi politici internazionali, che permisero alle compagnie di ottenere concessioni esclusive in Medio Oriente, in cambio della difesa dell’integrità territoriale dell’Arabia Saudita. Le compagnie statunitensi divennero così strumenti della politica estera americana. A queste major era assegnato il compito primario di gestire , nel modo più efficiente possibile, l’allocazione del petrolio tra le nazioni occidentali. Il mercato petrolifero internazionale era quindi basato sulle relazioni tra queste due grandi nazioni, che decidevano prezzi, equilibri e offerta.

I provvedimenti adottati in Europa furono molto differenti da quelli adottati in USA, dato il contesto economico-industriale ed energetico radicalmente diverso.

Nel secondo dopoguerra in Europa, come fonte primaria di energia, veniva utilizzato il carbone e l’industria petrolifera interna era arretrata, soprattutto quanto a dotazione impiantistica; era necessario dunque affrontare il delicato passaggio da una fonte energetica ad un altra. “Il carbone rappresentava ancora un mercato da  1,8 miliardi di occupati nel 1950.  Le politiche europee si svilupparono quindi lungo due dimensioni: indirettamente, attraverso regolazione interna e direttamente, mediante sviluppo di imprese di Stato, in grado di poter competere con le major statunitensi e fare ingenti investimenti in un mercato ad alto rischio.”[3]

La regolazione interna ha interessato soprattutto i Paesi deboli in campo petrolifero, ovvero fortemente dipendenti dall’estero, senza un’industria nazionale e senza risorse interne: Francia, Italia, Spagna, Austria.

L’intervento diretto in Europa si è concretizzato attraverso il costituirsi di una serie di imprese di proprietà pubblica, o che avessero come principale azionista lo Stato.

Si comprende che, dagli anni del dopoguerra al 1970, sia in USA sia in Europa, i governi hanno costantemente intrapreso azioni a favore della creazione di un ristretto gruppo di compagnie petrolifere perché potessero avere il dominio nel mercato petrolifero, in quanto il petrolio era considerato affare di Stato, ragione di accordi politici internazionali, non una semplice commodity. L’attenzione dei governi verso il petrolio e la loro partecipazione attiva al mercato frenarono tra il 1970 e il 1990. Nel 1970 ci fu una crisi economica fortemente correlata con lo shock dei prezzi del petrolio causata non solo da ragioni di mercato, ma soprattutto da ragioni politiche legate all’avversione dei paesi OPEC verso i paesi occidentali. “Negli anni successivi fu presa una serie di provvedimenti in maniera coordinata tra USA ed Europa, che portarono ad una riduzione della quota di petrolio sui consumi di energia di 5 punti negli Stati Uniti e di 15-16 punti in Europa e Giappone.”[4] Il drastico calo della domanda mondiale di petrolio e la concentrazione ancora più consistente delle produzione OPEC causarono un contro-shock dei prezzi alla metà del 1986. In questi anni una serie di fattori, tra cui, bassi prezzi, miglioramento dei conti energetici, l’allontanarsi di possibilità di scarsità di risorse petrolifere, che spinse i governi a illudersi che le ragioni all’origine della crisi del 1970 fossero venute meno.

Si concluse che anche in campo energetico il mercato e la concorrenza potessero operare meglio dello Stato, in quanto i fallimenti dello Stato erano stati peggiori di quelli del mercato. Venne quindi attuata una serie di provvedimenti che potessero garantire la libera concorrenza nel mercato del petrolio: deregolamentazione dei mercati con eliminazione di ogni vincolo per le imprese[5]; eliminazione degli interventi distorcenti la concorrenza (quali sussidi statali, tutela della concorrenza per mezzo di autorità indipendenti dallo Stato); abbandono, ad eccezione degli Stati Uniti, delle relazioni bilaterali che nel tempo i paesi consumatori avevano intrecciato con i paesi produttori.

Tutto questo continuò fino a quando, nei primi anni del 2000, le ragioni che avevano favorito un pieno liberismo nel mercato petrolifero vennero meno per motivazioni politiche ed economiche.

Dal punto di vista politico episodio centrale fu l’attentato a New York dell’11 Settembre del 2001, che scatenò una serie di tensioni nelle relazioni tra Stati Uniti e Medio Oriente, nello specifico con l’Arabia Saudita, che aveva finanziato il terrorismo e che aveva fornito 15 dei 19 attentatori. Le tensioni sfociarono nell’intervento militare dell’esercito Statunitense in Afghanistan e in Iraq. Le ragioni economiche sono legate alla crescita esponenziale di domanda del petrolio e al conseguente aumento di prezzi fino a valori di oltre 50 dollari a barile. L’incremento di domanda è stato dovuto alla richiesta di commodity da parte dei Paesi che stavano attraversando una fase di crescita economica, quindi Cina, Sud Corea, India, ma anche dagli Stati Uniti, che necessitavano del petrolio per gli interventi delle forze armate: “il mondo sta ancora correndo dietro al petrolio invece di sfuggirlo”[6] (Peter Odell 2004, Financial Times 14 Maggio). La domanda elevata di petrolio era però accompagnata da una quasi saturazione delle spare capacity[7] mondiale, con la conseguenza di ridurre la flessibilità globale dei flussi di petrolio e con il concentrarsi dell’offerta nei paesi più ricchi di riserve, ovvero i paesi OPEC. Il risultato fu quindi un accentramento del potere relativamente alla fissazione dei prezzi nelle mani dei paesi OPEC.

Ancora una volta il petrolio si è trovato ad avere una connessione fortissima con elementi di interesse collettivo, quali sviluppo economico, sicurezza nazionale e relazioni politiche.

Le logiche di mercato si sono rivelate inadeguate sul piano applicativo perché hanno attenuato l’entità degli investimenti, in quanto i privati sono poco propensi ad investire elevati capitali in un settore ad altissimo rischio e redditività differita. I bassi investimenti si sono combinati con una riduzione delle capacità produttive in riserve ormai mature. Il connubio di bassi investimenti e riduzione della capacità produttiva va scontrandosi con la crescente domanda di petrolio proveniente da parte dei paesi Orientali in via di sviluppo, con conseguente incremento dei prezzi. L’elevata domanda delle nuove economie si traduce in dipendenza industriale-economica dei Paesi occidentali evoluti da quelli asiatici in espansione. Le conseguenze inevitabili sarebbero tensioni politiche internazionali[8].

Inoltre il mercato porta inevitabilmente al prevalere di logiche finanziare su logiche industriali, quindi a decisioni orientate al breve periodo, incompatibili con le attività di ricerca produzione e raffinazione, ma compatibili con obiettivi speculativi sui mercati mobiliari internazionali. Le conseguenze sono una movimentazione di capitali finanziari esageratamente maggiore rispetto alla relativa produzione fisica del bene, e decisioni sull’economia reale guidate da strategie finanziarie[9].

Un altro fattore che ha contribuito al fallimento delle logiche di mercato è la mancanza di una politica di coordinamento sovranazionale efficace. Manca la collaborazione tra i Paesi consumatori, e tra questi e i Paesi produttori. La leadership sulla regolazione dei prezzi è esercitata dai paesi OPEC.

Tutti i punti esposti rendono evidente il bisogno di intervento dei governi, soprattutto per far fronte alla necessità di un incremento di offerta. I giacimenti ci sono, e quindi le potenzialità esistono, ma possono essere sfruttate solo attraverso nuove capacità produttive, ovvero nuovi investimenti ad alto rischio e ingenti capitali, che i privati non sono disposti ad intraprendere, ma che solo gli Stati possono affrontare. Gli Stati rendono possibile anche la presenza dei paesi consumatori, con le loro compagnie, su territori medio orientali, evitando che la ricerca della sicurezza della fornitura energetica divenga motivo di scontro internazionale. Inoltre i Paesi mediorientali necessitano di know how occidentale per sfruttare meglio la capacità produttiva ed evitare inefficienze.

A valle delle questioni affrontate in questo capitolo, è possibile concludere che la presenza di lobby di potere nel settore petrolifero è inevitabile, in quanto nasce dalla presenza attiva degli Stati, che attraverso provvedimenti politici contribuiscono alla costituzione di un mercato dominato da pochi attori. La presenza degli Stati è a sua volta legata ai riscontri economici, politici e strategici connessi con il petrolio.

Oggi la presenza degli Stati è più che mai necessaria, in quanto è un momento in cui si sente l’esigenza di una forte cooperazione e stabilità, e dunque le lobby continuano ad essere presenti a scapito della libera concorrenza, ma a garanzia degli equilibri del mercato petrolifero e di quello economico internazionale.


[1] Fonte Worldwatch Institute

[2] Inter-flue competition: Competizione tra il carbone e gli altri combustibili fossili e il nucleare, utilizzati per la     generazione elettrica. Questa forma di competizione diretta tra fonti energetiche contribuisce a mantenere basse le quotazioni del carbone.

[3] McGowanF. European energy policies in a changing environment, Heidelberg, Physica, 1996.

[4] “Petroleum Intelligence Weekly” ,15 Marzo 2005.

[5] Esempio eclatante è la decisione del parlamento francese di liberalizzare il settore petrolifero con la 1.n. 1443/1992.

[6] Peter Odell, Oil and world power, London, Penguin, 1986.

[7] Capacità produttiva disponibile di petrolio, in grado di rispondere nell’immediato a incrementi di domanda o a interruzioni d’offerta.

[8] Tra 2002 e 2030 si prevede una crescita della domanda del 60%, un aumento pari ad 1,3 volte la complessiva produzione dei paesi OPEC.

[9] I volumi di transazioni giornaliere sul Nimex del greggio West Texas Intermediate, hanno raggiunto nella media del 2005 la soglia dei 200 Mbbl/d, 250 volte superiore alla relativa produzione fisica, di appena 0,8 milioni.

 

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