Necessità d’indipendenza e commitment su stabilità dei prezzi

Dopo il periodo di gestione della politica monetaria attraverso targeting monetario, adottato dagli anni Sessanta, le Banche centrali hanno spostato l’attenzione su forme di gestione basate su un target d’inflazione. La diffusione di innovazioni finanziarie, favorendo un’alta instabilità della moneta, ha reso difficile gestire la politica monetaria attraverso il targeting monetario, perché ha indebolito la correlazione tra quantità di moneta e output nominale. Nei Paesi industrializzati, ma anche in quelli in via di sviluppo ha iniziato a diffondersi la conduzione della politica monetaria attraverso pegging di cambio e la delega della politica monetaria a Banche centrali indipendenti. Il motivo del ricorso al pegging di cambio riguarda la buona capacità di tale strumento nel ridurre il livello di inflazione in Paesi che hanno difficoltà nell’attuale politiche interne di stabilizzazione dei livello dei prezzi, e che non sono caratterizzati da una significativa credibilità antinflazionistica.

Negli anni novanta il pegging di cambio ha rivelato anche i suoi lati negativi. L’accettazione della politica monetaria di un altro Paese (Paese “ancora) solitamente più industrializzato del paese a bassa credibilità inflazionistica, è pensata per gestire un sistema economico, finanziario e giuridico differente, che attraversa cicli economici differenti e ha una diversa struttura import-export. Tutto ciò determina squilibri nel mercato interno e nei rapporti con l’estero del Paese a bassa credibilità  anti-inflazionistica, con conseguenti crisi sui mercati finanziari e valutari.

A fronte delle crisi che durante i primi anni novanta hanno travolto i Paesi che avevano adottato il pegging di cambio, si diffuse un rafforzamento dell’indipendenza delle Autorità centrali. Dopo l’esperienza traumatica dei livelli d’inflazione durante gli anni Sessanta, e il fallimento del pegging di cambio, i Paesi sentivano il bisogno di tornare a una situazione di prezzi stabili. Si intrapresero una serie di provvedimenti a tutela dell’indipendenza delle Banche centrali, tesi a disciplinare quattro aspetti fondamentali: la durata in carica dei banchieri centrali, la struttura degli organi preposti al vertice delle Banche centrali, le procedure di nomina dei membri d questi organi e la preservazione dell’autonomia economica delle Autorità centrali, che viene perseguito dando la possibilità di alle Banche centrali di trattenere parte dei profitti, per garantirsi autonomia rispetto agli organi politici. 

Anche se l’indipendenza delle Banche centrali ha iniziato a diffondersi durante gli anni Novanta, la sua importanza e necessità era nota dal 1824, quando David Rircardo esprimeva le preoccupazioni sulle transazioni monetarie tra Banca centrale e Governo, che implicano una deriva della politica monetaria verso una politica fiscale e quindi un processo decisionale sempre più influenzato da necessità di natura politica.

Dopo la recente crisi, il dibattito sull’indipendenza si è sviluppato verso due posizioni: la prima, facendo riferimento agli scarsi risultati ottenuti nella gestione della politica monetaria durante la recente crisi e evidenziando come l’indipendenza sia stata più volte non rispettata, sostiene la necessità di tornare a tutelare l’indipendenza, e di definire in maniera chiara i confini tra politica monetaria e gestione della stabilità finanziaria.

La seconda posizione sostiene la necessità di abbandonare il concetto di Banca centrale indipendente, e di adottare una gestione della politica monetaria e della stabilità finanziaria in maniera coordinata tra Banca centrale e istituzioni Governative. 

I sostenitori della necessità di tornare a tutelare l’indipendenza della Banca centrale, basano le loro convinzioni principalmente su tre teorie.

  • Inconsistenza temporale.

È necessario evitare il problema della deriva inflazionistica che caratterizza la conduzione della politica monetaria con approccio discrezionale.

  • Political Business Cycle.

Da ricerche effettuate negli anni Settanta e Ottanta è emerso che il Governo prende decisioni di politica fiscale e di macroeconomia con l’unico obiettivo di vincere le elezioni, piuttosto che con quello di garantire il benessere sociale. Quindi, s’intraprenderanno politiche fiscali espansionistiche nei periodi che precedono le lezioni, per cercare di ridurre il tasso d’inflazione, a scapito di una maggiore inflazione, mentre s’intraprenderanno delle politiche restrittive e di controllo inflazionistico nel periodo iniziale del mandato. Questo comportamento dei dirigenti politici genera un problema d’inconsistenza delle politiche fiscali. Per questo motivo l’indipendenza della Banca centrale è necessaria, in quanto contrasta le fluttuazioni cicliche di inflazione e stabilità macroeconomica generate in funzione degli interessi del Governo.

  • Public Choice Theory.

Il Governo tende ad utilizzare le Banche centrali per ridurre il livello del deficit. Per prevenire questo comportamento, gli economisti sostengono la necessità di un emendamento costituzionale che specifichi i limiti di credito che la Banca centrale può concedere al Governo. Una Banca centrale, laddove possa essere indotta dalle Autorità di Governo ad acquistare titoli dello Stato, perde margini di libertà nell’uso degli strumenti di politica monetaria: ne è compromessa la sua indipendenza rispetto agli strumenti.

I sostenitori dell’indipendenza specificano anche che l’indipendenza non vuol dire irresponsabilità rispetto alle decisioni, poiché la Banca centrale deve rendere conto del suo operato ad un organo non elettivo, solitamente il Governo. È per questo motivo che si rende fondamentale la decisione di un obiettivo chiaro, che renda possibile la valutazione dei risultati ottenuti dalle Autorità centrali.

Anche la trasparenza e la comunicazione assumono un ruolo critico, in quanto rendono possibile la valutazione delle modalità con cui la Banca centrale tende all’obiettivo finale. Per questi motivi gli economisti preferiscono parlare di autonomia piuttosto che d’indipendenza.

Prima di analizzare la posizione alternativa relativamente all’indipendenza, è necessario sottolineare che i risultati della ricerca a sostegno di una correlazione positiva tra indipendenza e stabilità economica sono sempre stati caratterizzati da una forte componente di incertezza. Anche se, da quanto le Autorità centrali sono divenute più indipendenti, si è riscontrata una maggiore stabilità dell’inflazione su livelli più bassi, va sottolineato che soprattutto in periodi di crisi vengono prese una serie di riforme macroeconomiche che rendono difficile valutare il contributo alla stabilità di ogni singolo fattore (e quindi della sola indipendenza). Anche quando sono state realizzate ricerche nelle quali è stato misurato il livello d’indipendenza delle Banche centrali per realizzare un ranking, i ricercatori si sono scontrati con molte difficoltà relativamente alla modalità attraverso cui misurare il contribuito delle singole attività intraprese dalle Banche centrali per garantire l’indipendenza.

Alcuni economisti hanno messo in dubbio la necessità di un’Autorità indipendente, in quanto causerebbe frizioni tra la politica fiscale e la politica monetaria che si tradurrebbero in costi per l’economia. Infatti, nel momento in cui le due istituzioni non sono d’accordo sulla politica guida, allora esse potrebbero agire in modo controproducente e generare costi per l’intero sistema economico. Altri sostengono che, proprio perché indipendente, la Banca centrale potrebbe prendere decisioni che sono sub-ottimale per il benessere sociale, poiché i banchieri centrali o i comitati di gestione potrebbero essere tentati a muoversi in linea con le best practices internazionali, e non rispettare le necessità specifiche del Paese.

Il ruolo delle Banche centrali diventa molto interessante quando viene raggiunto lo ZLB, in quanto esse devono intraprendere, come è stato approfondito nel capitolo precedente, una serie di misure addizionali per cercare di garantire la stabilità dei prezzi, anche se non possono utilizzare lo strumento principale, ovvero il tasso di interesse nominale a breve. Negli anni  passati è stata dedicata poca attenzione alle implicazioni che le misure addizionali, adottate in periodi di crisi, hanno sull’indipendenza della Banca centrale.

Solitamente la misura principale cui le Autorità centrali ricorrono in questi casi è l’asset purchasing, in altre parole, acquistano titoli a lungo termine, solitamente bond governativi e, se necessario, anche asset privati. Con questa manovra viene aumentata la base di moneta disponibile, con l’obiettivo di contrastare la deflazione e la contrazione della domanda.

Questi provvedimenti costituiscono delle misure di politica fiscale, piuttosto che di politica monetaria, in quanto nel bilancio delle Banche centrali aumentano i crediti verso lo Stato, quindi l’andamento della politica futura, influenzerà la disponibilità di moneta per la Banca centrale. Inoltre, investendo in bond del Governo, l’Autorità centrale limita la disponibilità di strumenti (es. operazioni in mercato aperto) da dedicare alla conduzione della politica monetaria. È evidente che questo vincolo tra Stato e Autorità centrale implica una gestione della politica monetaria influenzata dalla gestione politica del Paese. Inoltre, acquistando asset privati, la Banca centrale menta il grado di rischio nel suo bilancio, compromettendo la stabilità monetaria dell’intera comunità sociale. Dovrebbe essere il Governo a occuparsi dell’acquisto di asset privati, poiché si tratta di asset che rappresentano una fonte di capitale per lo Stato (tax payers) (Arestis, 2010).

La crisi del 2007 ha offerto un largo numero di casi studio sulle limitazioni all’indipendenza dovute alle politiche fiscali intraprese dalle Banche centrali.

Il caso più significativo è quello della Federal Reserve.  La Banca centrale degli Stati Uniti intervenne in maniera aggressiva durante la crisi, incoraggiando investimenti sempre più rischiosi da parte dei soggetti privati. La Federal Reserve trasmise alle imprese e ai più grandi istituti di credito del Paese il messaggio “too big to fail”, ovvero la certezza di azioni di politica fiscale, finanziate dalla Banca centrale, e di intereventi diretti in specifici settori o verso specifiche imprese, per evitare il fallimento delle compagnie principali. L’intervento della Fed fu selettivo, Bear Stearns e AIG furono salvati, mentre non si offrì supporto a Lehman, che fu condannata al fallimento. Ancora oggi non sono chiare le modalità e le ragioni alla base delle strategie con cui sono state scelte le imprese da salvare, Ben Bernanke (2008) ha giustificato il mancato intervento per Lehman giudicando la Banca d’affari non  solida dal punto di vista delle garanzie offerte.

Diversi economisti sostengono che la Fed intraprese varie iniziative di stretta competenza del Governo che avrebbero richiesto tempi troppo lunghi se fossero state intraprese dal Tesoro.

Secondo Agrawal (2010) l’acquisto di asset  privati senza alcun accordo tra Autorità centrale e Governo per trasferire il rischio verso il Tesoro, e rendere il Governo responsabile in caso di perdite, creò  maggior incertezza, che, come visto nel capitolo precedente, si manifesto con un periodo di forte panico sui mercati internazionali, placatosi solo dopo l’annuncio della modifica del piano di intervento, nell’Ottobre del 2008.

Tutto questo fa parte di un processo di monetizzazione del debito, che dovrebbe essere evitato e prevenuto per salvaguardare l’indipendenza delle Banche centrali. A causa di tali provvedimenti, la Banca centrale risulta vincolata al Governo, in quanto la solvibilità del credito è funzione dell’andamento dello Stato e delle azioni intraprese del Governo.  Secondo Taylor (2008), Summers (2008), Alesina (2008), Plosser (2008), e altri gli interventi discrezionali intrapresi durante la crisi hanno dimostrato la necessità di tutelare l’indipendenza delle Autorità centrali, in quanto avrebbero contribuito a creare incertezza e panico tra soggetti economici.

Un’ulteriore attacco all’indipendenza nelle decisioni della Fed riguarda il conflitto d’interesse che coinvolge alcuni membri del consiglio decisionale delle Banche centrali Federali statunitensi. Spesso capita che alcuni membri del consiglio decisionale siano anche nei consigli di amministrazione delle più grandi banche e compagnie finanziarie del Paese. Il conflitto d’interesse vale soprattutto per la Banca centrale dello Stato di New York infatti, durante il periodo di panico sui mercati,  l’Autorità centrale di New York ha intrapreso manovre di credit allocation nell’interesse delle banche di proprietà dei membri del consiglio. 

 Guardando al caso della Banca centrale europea, la critica più grande che è stata mossa dagli economisti riguarda le strategie di gestione della crisi piuttosto che gli strumenti intrapresi.

La Banca centrale europea è sempre stata considerata la Banca centrale più indipendente in quanto ha piena libertà sia nella scelta degli strumenti per raggiungere l’obiettivo di inflazione, che nella fissazione dell’ obiettivo stesso.

Per poter mantenere l’indipendenza anche durante la recente crisi, la Bce decise di non acquistare direttamente i bond del Governo, ma piuttosto di accettarli come garanzia a fronte di concessione di liquidità.  Questa strategia fu criticata da diversi economisti, convinti che la Banca centrale non stesse facendo abbastanza per stimolare l’economia. Nel Maggio del 2010, anche la Bce, cedette alle pressioni del mercato e inizio ad acquistare alcuni bond governativi come nel caso del piano di soccorso per la Grecia.

Weber (2010) sostiene che la sfida principale che le Banche centrali devono affrontare nei prossimi anni riguarda la strategia, in termini di tempi e ordine di uscita dalle misure di politica non standard attuate durante e dopo la crisi. Le Autorità centrali devono dunque decidere quando e in che modo normalizzare il tasso di policy e uscire gradualmente dalle misure non standard di quantitative e credit easing.  Mantenere una politica monetaria accomodante per troppo tempo rischia di creare incertezza sulle aspettative di inflazione.

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